A legislação estabeleceu metas de universalização, novas regras para os contratos e maior uniformidade na regulação dos serviços
O saneamento básico é um dos principais fatores de proteção da saúde pública, preservação ambiental e desenvolvimento das cidades. Embora muitas vezes seja associado apenas ao fornecimento de água e à coleta de esgoto, seu alcance é muito mais amplo.
De acordo com a Lei nº 11.445/2007, o saneamento básico compreende o conjunto de serviços públicos, infraestruturas e instalações operacionais relacionados a quatro componentes:
Portanto, cuidar do saneamento significa garantir água segura para a população, coletar e tratar adequadamente os esgotos, administrar os resíduos produzidos nas cidades e controlar o escoamento das águas de chuva, reduzindo problemas como alagamentos, inundações e poluição dos cursos d’água.
O que é o Novo Marco Legal do Saneamento Básico?
O chamado Novo Marco Legal do Saneamento Básico foi instituído pela Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020.
Essa norma não substituiu integralmente a legislação anterior. Na realidade, promoveu uma ampla atualização da Lei nº 11.445/2007 e de outras leis relacionadas ao setor, modificando as regras para planejamento, contratação, regulação, fiscalização e prestação dos serviços públicos de saneamento básico.
O objetivo central foi criar condições para ampliar os investimentos, fortalecer a segurança jurídica dos contratos, estabelecer metas mais claras e acelerar a universalização dos serviços.
A legislação também procurou reduzir a fragmentação regulatória existente no país. Antes do Novo Marco, diferentes agências e municípios podiam adotar critérios muito distintos. A Lei nº 14.026/2020 atribuiu à Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico — ANA a competência para editar normas de referência destinadas à regulação do setor.
Isso não significa que a ANA tenha passado a regular diretamente todos os serviços de saneamento do Brasil. A regulação e a fiscalização continuam sendo exercidas por agências estaduais, municipais, intermunicipais ou regionais. A ANA estabelece normas nacionais de referência que procuram aumentar a uniformidade, a eficiência e a segurança regulatória.
Quais são as principais inovações?
Metas para a universalização
Uma das principais mudanças foi a definição de metas nacionais para os serviços de abastecimento de água potável e esgotamento sanitário.
Os contratos deverão garantir, até 31 de dezembro de 2033:
Além desses percentuais, os contratos devem estabelecer metas relacionadas à continuidade do abastecimento, à redução das perdas de água e à melhoria dos processos de tratamento.
É importante observar que esses percentuais de universalização estão diretamente relacionados aos serviços de água e esgoto. A limpeza urbana, o manejo de resíduos sólidos e a drenagem das águas pluviais continuam fazendo parte do saneamento básico, mas não estão submetidos às mesmas metas percentuais estabelecidas pelo artigo 11-B da Lei nº 11.445/2007.
A Norma de Referência ANA nº 8/2024 também estabeleceu critérios para o acompanhamento das metas progressivas, determinando que os planos municipais e regionais prevejam a expansão dos serviços e que os resultados sejam avaliados por meio de indicadores de cobertura e atendimento.
Contratos com metas e indicadores de desempenho
Os contratos de prestação dos serviços passaram a precisar de metas claras e verificáveis.
Entre as exigências estão:
Dessa forma, o contrato deixa de representar apenas uma autorização para operar os serviços e passa a funcionar como um instrumento de planejamento, acompanhamento e cobrança de resultados.
Comprovação da capacidade econômico-financeira
Os prestadores também devem demonstrar capacidade econômico-financeira para cumprir as metas previstas.
Essa comprovação procura evitar que sejam assumidos compromissos de expansão sem que o prestador tenha condições financeiras, técnicas e operacionais para realizar os investimentos necessários.
A capacidade pode ser demonstrada por recursos próprios ou pela possibilidade de obtenção de financiamentos e contratação de dívidas destinadas à realização das obras e à melhoria dos sistemas.
Regionalização dos serviços
Outro princípio fortalecido pelo Novo Marco foi a prestação regionalizada.
A regionalização permite que diferentes municípios organizem conjuntamente os serviços de saneamento. Em vez de cada município operar ou contratar seus sistemas isoladamente, podem ser formados blocos, unidades regionais, microrregiões, regiões metropolitanas ou consórcios.
A intenção é gerar ganhos de escala e melhorar a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação. Municípios maiores e mais rentáveis podem ser agrupados com municípios menores, rurais ou com menor capacidade de investimento, permitindo uma organização regional mais equilibrada.
A regionalização, entretanto, não elimina a necessidade de planejamento municipal. As metas devem ser avaliadas tanto para o conjunto da região quanto individualmente para cada município.
Normas nacionais de referência
O Novo Marco ampliou as atribuições da ANA, que passou a editar normas de referência sobre temas como:
As normas de referência procuram aproximar os critérios adotados pelas diferentes agências reguladoras, sem retirar dos titulares e das entidades reguladoras locais suas competências legais.
Seleção competitiva dos prestadores
A legislação também ampliou a exigência de competição na contratação dos serviços.
Quando o titular decidir delegar a prestação a uma entidade que não integra sua própria administração, deverá celebrar contrato de concessão precedido de licitação. A lei passou a impedir que novas delegações sejam realizadas diretamente por meio de contratos de programa, convênios ou instrumentos precários.
Os contratos de programa regulares que já estavam vigentes na data da mudança, entretanto, permanecem válidos até o encerramento do prazo contratual.
O Novo Marco obriga a privatização do saneamento?
Não necessariamente.
O Novo Marco estimula a competição e amplia a possibilidade de participação da iniciativa privada, mas não determina que todos os serviços sejam privatizados.
O titular pode prestar os serviços diretamente, por meio de:
Quando a prestação for delegada a uma entidade que não integre a administração do titular, deverá ocorrer por concessão precedida de licitação.
Assim, empresas públicas e privadas podem participar dos processos competitivos, desde que cumpram as exigências técnicas, econômicas, regulatórias e contratuais.
Portanto, o ponto central da legislação não é simplesmente transferir os serviços para empresas privadas. O propósito é estabelecer contratos com metas, exigir capacidade de investimento, ampliar a competição e garantir que o prestador escolhido tenha condições de universalizar e qualificar os serviços.
Quem é o titular dos serviços de saneamento?
A titularidade representa a competência para planejar, organizar, regular, fiscalizar e decidir como os serviços serão prestados.
Nos serviços de interesse local, a titularidade pertence aos municípios e ao Distrito Federal.
Nos casos de interesse comum, especialmente quando há compartilhamento efetivo de instalações operacionais entre municípios integrantes de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões, a titularidade é exercida pelo estado em conjunto com os municípios envolvidos.
Essa organização incorporou à legislação o entendimento desenvolvido pelo Supremo Tribunal Federal sobre a gestão das funções públicas de interesse comum nas regiões metropolitanas. A criação da região não transfere simplesmente todo o poder decisório para o estado. A governança deve ser compartilhada entre o estado e os municípios integrantes.
A lei também permite o exercício da titularidade por meio da gestão associada, com a formação de consórcios públicos ou convênios de cooperação.
Os consórcios intermunicipais podem, por exemplo, constituir uma autarquia intermunicipal para prestar diretamente determinados serviços aos municípios consorciados.
Qual é a responsabilidade dos municípios?
Mesmo quando os serviços são regionalizados ou concedidos, os municípios continuam exercendo funções fundamentais.
Entre suas responsabilidades estão:
A concessão dos serviços não significa a transferência integral das responsabilidades públicas. O prestador executa os serviços, mas o titular continua responsável pelo planejamento, pela organização e pelo acompanhamento da política de saneamento.
O que muda para a população?
Para a população, os resultados esperados são:
Entretanto, a existência da lei, por si só, não garante a universalização. O cumprimento das metas depende da qualidade dos projetos, da capacidade dos prestadores, da disponibilidade de financiamento, da atuação das agências reguladoras e do acompanhamento permanente pelos titulares e pela sociedade.
Os desafios para alcançar a universalização
O Brasil possui realidades muito diferentes. Existem grandes regiões metropolitanas, municípios pequenos, áreas rurais, comunidades isoladas, ocupações urbanas informais e localidades com baixa capacidade de pagamento.
Por esse motivo, não existe uma única solução técnica ou institucional adequada para todo o território nacional.
Em áreas densamente ocupadas, podem ser implantadas grandes redes e estações de tratamento. Em áreas rurais, remotas ou de baixa densidade populacional, a própria legislação permite que sejam avaliadas soluções alternativas e descentralizadas, desde que sejam adequadas, reguladas e ambientalmente seguras.
Também será necessário integrar os quatro componentes do saneamento. Não basta ampliar as redes de água e esgoto enquanto persistirem problemas relacionados à disposição inadequada de resíduos, ocupação das áreas de inundação, impermeabilização excessiva do solo e deficiência dos sistemas de drenagem urbana.
Conclusão
O Novo Marco Legal do Saneamento Básico representa uma importante transformação na organização do setor no Brasil.
A Lei nº 14.026/2020 estabeleceu metas nacionais de universalização, fortaleceu a regionalização, ampliou as competências normativas da ANA, exigiu maior capacidade econômico-financeira dos prestadores e tornou obrigatória a licitação quando os serviços forem delegados a entidades que não integrem a administração do titular.
Mais do que definir quem será o prestador, o Novo Marco procura estabelecer como os serviços deverão ser planejados, contratados, regulados, fiscalizados e avaliados.
O grande desafio será transformar as metas previstas na legislação em redes, estações de tratamento, sistemas de drenagem, estruturas para manejo de resíduos e serviços efetivamente acessíveis à população.
Universalizar o saneamento não significa apenas cumprir percentuais. Significa promover saúde, preservar os recursos hídricos, reduzir as desigualdades e criar cidades mais seguras, sustentáveis e preparadas para o futuro.
O saneamento básico é um dos principais fatores de proteção da saúde pública, preservação ambiental e desenvolvimento das cidades. Embora muitas vezes seja associado apenas ao fornecimento de água e à coleta de esgoto, seu alcance é muito mais amplo.
De acordo com a Lei nº 11.445/2007, o saneamento básico compreende o conjunto de serviços públicos, infraestruturas e instalações operacionais relacionados a quatro componentes:
Portanto, cuidar do saneamento significa garantir água segura para a população, coletar e tratar adequadamente os esgotos, administrar os resíduos produzidos nas cidades e controlar o escoamento das águas de chuva, reduzindo problemas como alagamentos, inundações e poluição dos cursos d’água.
O que é o Novo Marco Legal do Saneamento Básico?
O chamado Novo Marco Legal do Saneamento Básico foi instituído pela Lei nº 14.026, de 15 de julho de 2020.
Essa norma não substituiu integralmente a legislação anterior. Na realidade, promoveu uma ampla atualização da Lei nº 11.445/2007 e de outras leis relacionadas ao setor, modificando as regras para planejamento, contratação, regulação, fiscalização e prestação dos serviços públicos de saneamento básico.
O objetivo central foi criar condições para ampliar os investimentos, fortalecer a segurança jurídica dos contratos, estabelecer metas mais claras e acelerar a universalização dos serviços.
A legislação também procurou reduzir a fragmentação regulatória existente no país. Antes do Novo Marco, diferentes agências e municípios podiam adotar critérios muito distintos. A Lei nº 14.026/2020 atribuiu à Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico — ANA a competência para editar normas de referência destinadas à regulação do setor.
Isso não significa que a ANA tenha passado a regular diretamente todos os serviços de saneamento do Brasil. A regulação e a fiscalização continuam sendo exercidas por agências estaduais, municipais, intermunicipais ou regionais. A ANA estabelece normas nacionais de referência que procuram aumentar a uniformidade, a eficiência e a segurança regulatória.
Quais são as principais inovações?
Metas para a universalização
Uma das principais mudanças foi a definição de metas nacionais para os serviços de abastecimento de água potável e esgotamento sanitário.
Os contratos deverão garantir, até 31 de dezembro de 2033:
Além desses percentuais, os contratos devem estabelecer metas relacionadas à continuidade do abastecimento, à redução das perdas de água e à melhoria dos processos de tratamento.
É importante observar que esses percentuais de universalização estão diretamente relacionados aos serviços de água e esgoto. A limpeza urbana, o manejo de resíduos sólidos e a drenagem das águas pluviais continuam fazendo parte do saneamento básico, mas não estão submetidos às mesmas metas percentuais estabelecidas pelo artigo 11-B da Lei nº 11.445/2007.
A Norma de Referência ANA nº 8/2024 também estabeleceu critérios para o acompanhamento das metas progressivas, determinando que os planos municipais e regionais prevejam a expansão dos serviços e que os resultados sejam avaliados por meio de indicadores de cobertura e atendimento.
Contratos com metas e indicadores de desempenho
Os contratos de prestação dos serviços passaram a precisar de metas claras e verificáveis.
Entre as exigências estão:
Dessa forma, o contrato deixa de representar apenas uma autorização para operar os serviços e passa a funcionar como um instrumento de planejamento, acompanhamento e cobrança de resultados.
Comprovação da capacidade econômico-financeira
Os prestadores também devem demonstrar capacidade econômico-financeira para cumprir as metas previstas.
Essa comprovação procura evitar que sejam assumidos compromissos de expansão sem que o prestador tenha condições financeiras, técnicas e operacionais para realizar os investimentos necessários.
A capacidade pode ser demonstrada por recursos próprios ou pela possibilidade de obtenção de financiamentos e contratação de dívidas destinadas à realização das obras e à melhoria dos sistemas.
Regionalização dos serviços
Outro princípio fortalecido pelo Novo Marco foi a prestação regionalizada.
A regionalização permite que diferentes municípios organizem conjuntamente os serviços de saneamento. Em vez de cada município operar ou contratar seus sistemas isoladamente, podem ser formados blocos, unidades regionais, microrregiões, regiões metropolitanas ou consórcios.
A intenção é gerar ganhos de escala e melhorar a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação. Municípios maiores e mais rentáveis podem ser agrupados com municípios menores, rurais ou com menor capacidade de investimento, permitindo uma organização regional mais equilibrada.
A regionalização, entretanto, não elimina a necessidade de planejamento municipal. As metas devem ser avaliadas tanto para o conjunto da região quanto individualmente para cada município.
Normas nacionais de referência
O Novo Marco ampliou as atribuições da ANA, que passou a editar normas de referência sobre temas como:
As normas de referência procuram aproximar os critérios adotados pelas diferentes agências reguladoras, sem retirar dos titulares e das entidades reguladoras locais suas competências legais.
Seleção competitiva dos prestadores
A legislação também ampliou a exigência de competição na contratação dos serviços.
Quando o titular decidir delegar a prestação a uma entidade que não integra sua própria administração, deverá celebrar contrato de concessão precedido de licitação. A lei passou a impedir que novas delegações sejam realizadas diretamente por meio de contratos de programa, convênios ou instrumentos precários.
Os contratos de programa regulares que já estavam vigentes na data da mudança, entretanto, permanecem válidos até o encerramento do prazo contratual.
O Novo Marco obriga a privatização do saneamento?
Não necessariamente.
O Novo Marco estimula a competição e amplia a possibilidade de participação da iniciativa privada, mas não determina que todos os serviços sejam privatizados.
O titular pode prestar os serviços diretamente, por meio de:
Quando a prestação for delegada a uma entidade que não integre a administração do titular, deverá ocorrer por concessão precedida de licitação.
Assim, empresas públicas e privadas podem participar dos processos competitivos, desde que cumpram as exigências técnicas, econômicas, regulatórias e contratuais.
Portanto, o ponto central da legislação não é simplesmente transferir os serviços para empresas privadas. O propósito é estabelecer contratos com metas, exigir capacidade de investimento, ampliar a competição e garantir que o prestador escolhido tenha condições de universalizar e qualificar os serviços.
Quem é o titular dos serviços de saneamento?
A titularidade representa a competência para planejar, organizar, regular, fiscalizar e decidir como os serviços serão prestados.
Nos serviços de interesse local, a titularidade pertence aos municípios e ao Distrito Federal.
Nos casos de interesse comum, especialmente quando há compartilhamento efetivo de instalações operacionais entre municípios integrantes de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões, a titularidade é exercida pelo estado em conjunto com os municípios envolvidos.
Essa organização incorporou à legislação o entendimento desenvolvido pelo Supremo Tribunal Federal sobre a gestão das funções públicas de interesse comum nas regiões metropolitanas. A criação da região não transfere simplesmente todo o poder decisório para o estado. A governança deve ser compartilhada entre o estado e os municípios integrantes.
A lei também permite o exercício da titularidade por meio da gestão associada, com a formação de consórcios públicos ou convênios de cooperação.
Os consórcios intermunicipais podem, por exemplo, constituir uma autarquia intermunicipal para prestar diretamente determinados serviços aos municípios consorciados.
Qual é a responsabilidade dos municípios?
Mesmo quando os serviços são regionalizados ou concedidos, os municípios continuam exercendo funções fundamentais.
Entre suas responsabilidades estão:
A concessão dos serviços não significa a transferência integral das responsabilidades públicas. O prestador executa os serviços, mas o titular continua responsável pelo planejamento, pela organização e pelo acompanhamento da política de saneamento.
O que muda para a população?
Para a população, os resultados esperados são:
Entretanto, a existência da lei, por si só, não garante a universalização. O cumprimento das metas depende da qualidade dos projetos, da capacidade dos prestadores, da disponibilidade de financiamento, da atuação das agências reguladoras e do acompanhamento permanente pelos titulares e pela sociedade.
Os desafios para alcançar a universalização
O Brasil possui realidades muito diferentes. Existem grandes regiões metropolitanas, municípios pequenos, áreas rurais, comunidades isoladas, ocupações urbanas informais e localidades com baixa capacidade de pagamento.
Por esse motivo, não existe uma única solução técnica ou institucional adequada para todo o território nacional.
Em áreas densamente ocupadas, podem ser implantadas grandes redes e estações de tratamento. Em áreas rurais, remotas ou de baixa densidade populacional, a própria legislação permite que sejam avaliadas soluções alternativas e descentralizadas, desde que sejam adequadas, reguladas e ambientalmente seguras.
Também será necessário integrar os quatro componentes do saneamento. Não basta ampliar as redes de água e esgoto enquanto persistirem problemas relacionados à disposição inadequada de resíduos, ocupação das áreas de inundação, impermeabilização excessiva do solo e deficiência dos sistemas de drenagem urbana.
Conclusão
O Novo Marco Legal do Saneamento Básico representa uma importante transformação na organização do setor no Brasil.
A Lei nº 14.026/2020 estabeleceu metas nacionais de universalização, fortaleceu a regionalização, ampliou as competências normativas da ANA, exigiu maior capacidade econômico-financeira dos prestadores e tornou obrigatória a licitação quando os serviços forem delegados a entidades que não integrem a administração do titular.
Mais do que definir quem será o prestador, o Novo Marco procura estabelecer como os serviços deverão ser planejados, contratados, regulados, fiscalizados e avaliados.
O grande desafio será transformar as metas previstas na legislação em redes, estações de tratamento, sistemas de drenagem, estruturas para manejo de resíduos e serviços efetivamente acessíveis à população.
Universalizar o saneamento não significa apenas cumprir percentuais. Significa promover saúde, preservar os recursos hídricos, reduzir as desigualdades e criar cidades mais seguras, sustentáveis e preparadas para o futuro.
João Carlos de Castro Silva
Engenheiro Civil e Sanitarista
Mestre em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos.
Fundador da SAMARH BRASIL
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